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Wissenssammlung: Rechtsprechung des BVerfG und der Verwaltungsgerichte zur verfassungswidrigen Besoldung von Beamten und Richtern
Inhaltsübersicht
- Verfassungsrechtlicher Rahmen – Art. 33 Abs. 5 GG
- Grundlegende BVerfG-Entscheidungen zum Alimentationsprinzip
- Die Prüfungssystematik des BVerfG – Entwicklung von der 5-Stufen-Prüfung zum Dreischritt
- Die Parameter und Schwellenwerte im Einzelnen – vollständige Dogmatik
- Schlüsselentscheidungen ab 2015 – die sog. Schwellenwert-Rechtsprechung
- Mindestabstandsgebot zur Grundsicherung und Familienzuschlag
- Die Weiterentwicklung 2025 – Prekaritätsschwelle und Dreischritt-Prüfung
- OVG- und BVerwG-Vorlagebeschlüsse zur konkreten Normenkontrolle (Art. 100 GG)
- Hängige Verfahren beim BVerfG 2024–2026
- Praxis-Implikationen
1. Verfassungsrechtlicher Rahmen
1.1 Art. 33 Abs. 5 GG – Normtext und Entwicklung
Art. 33 Abs. 5 GG lautet in der seit dem 1. September 2006 geltenden Fassung (Föderalismusreform I, BGBl. I 2006, S. 2034):
„Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln."
In der Fassung bis zum 31. August 2006 lautete die Norm: „Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln." Die Ergänzung um das Wort „fortzuentwickeln" ist durch die Föderalismusreform erfolgt; sie hat nach der Rechtsprechung des BVerfG (vgl. 2 BvL 17/09 Rn. 87 ff.) den Schutzgehalt der Norm nicht verändert, sondern lediglich klargestellt, dass der Gesetzgeber die hergebrachten Grundsätze nicht lediglich konservieren, sondern auch weiterentwickeln darf.
1.2 Der Begriff der hergebrachten Grundsätze
Zu den „hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums" im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG zählen nur solche Regelungen, die als tragende Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums nicht nur zu irgendeiner Zeit und in irgendeinem deutschen Land bestanden, sondern im Geltungsbereich des Grundgesetzes als verfassungsrechtlich verbindlich angesehen wurden (st. Rspr. seit BVerfGE 8, 1). Zu diesen Grundsätzen zählt insbesondere:
- das Alimentationsprinzip (Recht auf amtsangemessenen Unterhalt)
- das Lebenszeitprinzip
- das Leistungsprinzip
- das Laufbahnprinzip
- das Abstandsgebot (innerhalb der Besoldungsgruppen)
1.3 Gesetzgebungskompetenz nach der Föderalismusreform 2006
Durch die Föderalismusreform I (Gesetz zur Änderung des GG vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034) haben die Länder seit dem 1. September 2006 die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung und Versorgung ihrer Beamten und Richter erlangt (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG a.F. gestrichen, Art. 125a Abs. 1 GG als Übergangsregelung). Seitdem regelt der Bund nur noch die Besoldung seiner eigenen Beamten im BBesG (gesetze-im-internet.de). Die Länder haben eigene Landesbesoldungsgesetze (LBesG) erlassen. Dies hat zur Folge, dass die BVerfG-Rechtsprechung stets das jeweils einschlägige Landesrecht prüft und die Divergenz zwischen den Ländern zunimmt.
2. Grundlegende BVerfG-Entscheidungen zum Alimentationsprinzip
2.1 BVerfGE 8, 1 – Alimentationsprinzip als hergebrachter Grundsatz (1958)
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | 1 BvR 1/52, 1 BvR 46/52 |
| Datum | 11. Juni 1958 |
| Spruchkörper | Erster Senat des BVerfG |
| Verfahrensart | Verfassungsbeschwerde |
| Fundstelle | BVerfGE 8, 1; NJW 1958, 1228; DÖV 1958, 620 |
Verfahrensgegenstand: Richterliche Besoldung; Frage, ob Art. 33 Abs. 5 GG eine subjektive Rechtsposition gewährt.
Kernsätze:
Das BVerfG hat mit dieser Grundsatzentscheidung erstmals das Alimentationsprinzip als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG anerkannt und ihm den Rang einer verfassungsrechtlichen Gewährleistung verliehen. Der Senat führte aus:
„Das Alimentationsprinzip zählt zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Es verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren."
Dem Beamten ist danach nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit, entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards, ein angemessener Lebensunterhalt zu gewähren.
Art. 33 Abs. 5 GG enthält nach dieser Entscheidung eine unmittelbare, objektive Gewährleistung des angemessenen Lebensunterhalts. Wegen der Eigenart des beamtenrechtlichen Rechtsverhältnisses, in welchem dem Beamten kein Einfluss auf die Ausgestaltung seiner Arbeitsbedingungen zukommt, gewährt die Norm zugleich ein grundrechtsähnliches, materielles Recht gegenüber dem Staat.
Folgen: Diese Entscheidung bildet das dogmatische Fundament der gesamten nachfolgenden Rechtsprechung zur Beamtenbesoldung. Alle späteren BVerfG-Urteile und -Beschlüsse zur Besoldung knüpfen daran an.
2.2 BVerfGE 44, 249 – Amtsangemessene Alimentation (1977)
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | 2 BvR 1039/75, 2 BvR 1045/75 |
| Datum | 30. März 1977 |
| Spruchkörper | Zweiter Senat des BVerfG |
| Verfahrensart | Verfassungsbeschwerde |
| Fundstelle | BVerfGE 44, 249 |
Verfahrensgegenstand: Alimentation kinderreicher Beamter; Familienzuschlag und Kinderzuschlag.
Kernsätze:
„Ein für das Beamtenverhältnis und das Berufsrichterrecht wesentlicher hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist der Grundsatz, daß der Dienstherr verpflichtet ist, den Beamten und seine Familie amtsangemessen zu alimentieren."
Das Gericht konkretisierte den Inhalt der amtsangemessenen Alimentation:
„Die Dienstbezüge sowie die Alters- und Hinterbliebenenversorgung sind so zu bemessen, daß sie einen je nach Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes und entsprechender Entwicklung der allgemeinen Verhältnisse angemessenen Lebensunterhalt gewähren und als Voraussetzung dafür genügen, daß sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann."
Das BVerfG legte ferner fest: „Die Bezüge sind so zu bemessen, dass Beamte der gleichen Besoldungsstufe sich in der Lebenswirklichkeit ohne Rücksicht auf die Größe der Familie annähernd das Gleiche leisten können."
Folgen: BVerfGE 44, 249 ist Ausgangspunkt der gesamten Rechtsprechung zur Alimentation kinderreicher Beamter. Der dort aufgestellte Grundsatz, dass der Dienstherr nicht nur den Beamten, sondern auch seine Familie zu alimentieren hat, führte in der Folge zu einer langen Auseinandersetzung über die kinderbezogenen Bestandteile der Besoldung (vgl. auch BVerfGE 81, 363 und BVerfGE 99, 300).
2.3 BVerfGE 81, 363 – Kinderreiche Beamte / „Beamtenbaby" (1990)
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | 2 BvL 1/86 |
| Datum | 22. März 1990 |
| Spruchkörper | Zweiter Senat des BVerfG |
| Verfahrensart | Konkrete Normenkontrolle (Art. 100 GG) |
| Fundstelle | BVerfGE 81, 363 |
Verfahrensgegenstand: Vereinbarkeit der kinderbezogenen Gehaltsbestandteile bei verheirateten Beamten der Besoldungsgruppe A 11 mit mehr als zwei Kindern.
Kernsätze:
„Artikel I § 1 Nummer 8 in Verbindung mit Anlage 2 sowie Artikel VIII § 4 Absatz 1 des Siebenten Gesetzes über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern [...] sind mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes nicht vereinbar, soweit der Gesetzgeber es unterlassen hat, die kinderbezogenen Gehaltsbestandteile bei verheirateten Beamten der Besoldungsgruppe A 11 mit mehr als zwei Kindern vom 1. Januar 1977 an in einer dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation entsprechenden Höhe festzusetzen."
Das BVerfG stellte einen Handlungsauftrag an den Gesetzgeber auf: Der Dienstherr muss sicherstellen, dass der Beamte für das dritte und jedes weitere Kind zumindest den sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf abgedeckt erhält.
Folgen: Mit dieser Entscheidung wurde der Grundsatz etabliert, dass die Alimentation für kinderreiche Beamte einen Mindestbetrag bezogen auf den sozialhilferechtlichen Bedarf nicht unterschreiten darf. Dieser Grundsatz wurde durch BVerfGE 99, 300 weiterentwickelt und durch die Entscheidungen der Jahre 2020 und 2025 neu formuliert.
2.4 BVerfGE 99, 300 – Kinderbezogene Besoldung und 115-%-Mindestgebot (1998)
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | 2 BvL 26/91 u.a. |
| Datum | 24. November 1998 |
| Spruchkörper | Zweiter Senat des BVerfG |
| Verfahrensart | Konkrete Normenkontrolle (Art. 100 GG) |
| Fundstelle | BVerfGE 99, 300; Beschluss vom 24.11.1998 |
Verfahrensgegenstand: Vereinbarkeit der kinderbezogenen Bestandteile der Bundesbesoldung für Beamte mit mehr als zwei Kindern in den Jahren 1988 bis 1996.
Kernsätze:
Das BVerfG statuierte erstmals ausdrücklich den 115-%-Mindestabstand: Der Nettoeinkommensmehrbetrag, der einem Beamten für das dritte und jedes weitere Kind zusteht, muss mindestens 115 % des durchschnittlichen sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs eines Kindes betragen. Denn die Alimentation ist qualitativ etwas anderes als die Befriedigung des äußersten Mindestbedarfs durch Sozialhilfe.
„Kommt der Gesetzgeber dem nicht nach, so gilt mit Wirkung vom 1. Januar 2000: Besoldungsempfänger haben für das dritte und jedes weitere unterhaltsberechtigte Kind Anspruch auf familienbezogene Gehaltsbestandteile in Höhe von 115 v.H. des durchschnittlichen sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs eines Kindes."
Das BVerfG erließ nach § 35 BVerfGG eine Vollstreckungsanordnung mit Wirkung vom 1. Januar 2000, die unmittelbar zugunsten kinderreicher Beamter vollstreckbar war, wenn der Gesetzgeber nicht bis zum 31. Dezember 1999 tätig wurde.
Folgen: Der aus dieser Entscheidung abgeleitete 115-%-Grundsatz hat als Vorläufer des späteren Mindestabstandsgebots in der Rechtsprechung ab 2015 gewirkt. Die Vollstreckungsanordnung hat zu einer erheblichen Zahl verwaltungsgerichtlicher Verfahren geführt, da viele Länder die kinderbezogenen Besoldungsbestandteile nicht zeitnah angepasst haben.
2.5 BVerfGE 107, 218 – Beamtenbesoldung Ost / Sonderzahlung (2003)
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | 2 BvL 3/00, 2 BvR 709/99 |
| Datum | 12. Februar 2003 |
| Spruchkörper | Zweiter Senat des BVerfG |
| Verfahrensart | Konkrete Normenkontrolle, Verfassungsbeschwerde |
| Fundstelle | BVerfGE 107, 218; Beschluss vom 12.02.2003 |
Verfahrensgegenstand: Verfassungsmäßigkeit der abgesenkten Beamtenbesoldung in den neuen Bundesländern (§ 73 BBesG, 2. BesÜV); dauerhafter Verbleib zweier unterschiedlich hoher Besoldungsniveaus in Ost und West.
Kernsätze:
„Die niedrigere Besoldung für Beamte, Richter und Soldaten in den neuen Ländern gemäß § 73 BBesG und § 2 der 2. BesÜV ist im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz derzeit noch gerechtfertigt."
Das BVerfG ließ eine Absenkung der Beamtenbesoldung im Beitrittsgebiet auf Grund der wirtschaftlichen Sondersituation vorübergehend zu, betonte aber, dass diese Differenzierung einer Befristung bedarf und nicht dauerhaft aufrechterhalten werden darf. Die Entscheidung enthält wichtige Aussagen zur Frage, inwieweit haushaltspolitische Gesichtspunkte eine Einschränkung des Alimentationsprinzips rechtfertigen können.
Bedeutung für Sonderzahlungen: Im Kontext dieser Entscheidung und der gleichzeitigen Einführung des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 hat das BVerfG Fragen zu den jährlichen Sonderzuwendungen (Weihnachtsgeld, Urlaubsgeld) aufgeworfen, die in der nachfolgenden Rechtsprechung der VG und OVG zu einer Flut von Vorlagebeschlüssen geführt haben (vgl. Abschnitt 8).
2.6 BVerfGE 119, 247 – Versorgungsänderungsgesetz / Anwartschaften (2007)
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | 2 BvR 1387/02 |
| Datum | 27. September 2005 (veröff. 2007) |
| Spruchkörper | Zweiter Senat des BVerfG |
| Verfahrensart | Verfassungsbeschwerde |
| Fundstelle | BVerfGE 117, 372; Urteil vom 27.09.2005 |
Verfahrensgegenstand: Verfassungsmäßigkeit des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 (VersÄndG 2001), das den Ruhegehaltssatz von 75 % auf höchstens 71,75 % absenkte und Beamte in die steuerlich geförderte private Altersvorsorge einbezog.
Kernsätze:
Das BVerfG stellte fest, dass es keinen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums gibt, der den Gesetzgeber verpflichtete, eine strikte Parallelität der Besoldungs- und Versorgungsentwicklung zu gewährleisten. Auch gibt es keinen hergebrachten Grundsatz, wonach der Höchstversorgungssatz mindestens 75 % der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge betragen müsste. Der Gesetzgeber darf Kürzungen an der Versorgung vornehmen, wenn er dabei die Gesamtalimentation amtsangemessen erhält und dies im Rahmen eines schlüssigen Gesamtkonzepts tut.
Entscheidend für die Besoldungsrechtsprechung: Das BVerfG betonte, dass Beamtenversorgung und Beamtenbesoldung gemeinsam als einheitliche Alimentation zu betrachten sind. Einschnitte in die Versorgung können bei der Prüfung der amtsangemessenen Alimentation aktiver Beamter als belastende Faktoren im Rahmen der Gesamtabwägung berücksichtigt werden.
Folgen: Seitdem wird in der Prüfungssystematik der Schwellenwertrechtsprechung auf der zweiten Stufe stets auch die Entwicklung der Beihilfeleistungen und der Versorgungsbezüge als alimentationsrelevantes Kriterium berücksichtigt.
2.7 BVerfGE 140, 240 – A-Besoldung (2015) / Beschluss 2 BvL 19/09 u.a.
Vgl. Abschnitt 5.5 für die ausführliche Darstellung dieser Leitentscheidung.
3. Prüfungssystematik
3.1 Entwicklung der Prüfungssystematik im Überblick
Die Prüfungssystematik des BVerfG für die Frage, ob die Beamtenbesoldung verfassungswidrig zu niedrig ist, hat sich in drei Phasen entwickelt:
| Phase | Zeitraum | Prüfungsmaßstab | Leitentscheidung |
|---|---|---|---|
| Grundlagenphase | 1958–2012 | Evidenzkontrolle; Gesamtschau ohne feste Parameter | BVerfGE 8, 1; 44, 249; 99, 300 |
| 5-Parameter-Phase | 2012–2025 | Fünf Parameter auf Stufe 1; Gesamtabwägung auf Stufe 2; Rechtfertigung auf Stufe 3 | 2 BvL 17/09 v. 05.05.2015 |
| Dreischritt-Phase | ab 2025 | Vorabprüfung Mindestbesoldung (Prekaritätsschwelle); zweistufige Fortschreibungsprüfung (4 Parameter); Rechtfertigung | 2 BvL 5/18 u.a. v. 17.09.2025 |
3.2 Das Urteil vom 5. Mai 2015 – Einführung der 5-Parameter-Prüfung
Mit dem Urteil vom 5. Mai 2015 (2 BvL 17/09 u.a.) hat der Zweite Senat des BVerfG die bis dahin bestehende, auf einer „Gesamtschau" beruhende und wenig konturierte Prüfung durch ein strukturiertes Schema ersetzt. Der Senat führte aus (Ls. 3):
„Hierzu eignen sich fünf Parameter, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Alimentationsprinzip angelegt sind und denen indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukommt. [...] Ist die Mehrheit dieser Parameter erfüllt (1. Prüfungsstufe), besteht eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation."
3.3 Der Beschluss vom 4. Mai 2020 – Präzisierung und Mindestabstandsgebot
Der Beschluss 2 BvL 4/18 vom 4. Mai 2020 hat die Prüfungssystematik weiter präzisiert: Die Vermutung verfassungswidriger Unteralimentation tritt nunmehr bereits ein, wenn mindestens drei der fünf Parameter erfüllt sind; bei einem oder zwei Parametern ist eine eingehende Würdigung erforderlich, bei keinem Parameter besteht eine Vermutung verfassungsgemäßer Alimentation.
Neu eingeführt (als Bestandteil des vierten Parameters, systeminterner Vergleich): Das Mindestabstandsgebot zur Grundsicherung – 15 % Nettoabstand – wird als unmittelbar verletzungsindizierender Faktor etabliert.
3.4 Der Beschluss vom 17. September 2025 – Dreischritt und Prekaritätsschwelle
Der Beschluss 2 BvL 5/18 u.a. vom 17. September 2025 (veröffentlicht am 19. November 2025) hat die Prüfungssystematik grundlegend neu strukturiert und an die Rechtsprechung des EGMR angepasst. Die bisherige „5-Stufen-" oder „3-Stufen-Prüfung" wird durch einen klaren Dreischritt ersetzt:
Schritt 1 – Vorabprüfung: Gebot der Mindestbesoldung
- Nur sofern Anlass besteht (etwa bei unteren Besoldungsgruppen)
- Maßstab: Prekaritätsschwelle = 80 % des Median-Äquivalenzeinkommens (vierköpfige Familie, modifizierte OECD-Skala, Mikrozensus)
- Bei Unterschreitung: Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG allein durch diesen Befund, ohne weitere Prüfung
Schritt 2 – Fortschreibungsprüfung (zweistufig)
- Stufe 1 (vier Parameter): Vergleich der Besoldungsentwicklung mit (1) Tariflohnindex, (2) Nominallohnindex, (3) Verbraucherpreisindex, (4) systeminterner Besoldungsvergleich / Abstandsgebot
- Schwellenwert: deutliche Abweichung von mindestens 5 %
- Stufe 2: Wertende Gesamtschau; Vermutung bei ≥ 2 Parametern; keine Vermutung bei 0 Parametern; eingehende Würdigung bei 1 Parameter
Schritt 3 – Rechtfertigung
- Bei festgestelltem Verstoß: Prüfung, ob ausnahmsweise verfassungsrechtlich gerechtfertigt (insbesondere durch Schuldenbremse nach Art. 109 Abs. 3 S. 1 GG, wenn schlüssiges Haushaltskonsolidierungskonzept belegt)
Materielle Darlegungslast (neu 2025): Statt der bisherigen „prozeduralen Anforderungen" trifft den Dienstherrn eine materielle Darlegungslast, die – sofern nicht bereits im Gesetzgebungsverfahren erfüllt – nachträglich im Gerichtsverfahren erfüllt werden kann.
4. Parameter und Schwellenwerte
4.1 Gesamtübersicht (Stand 2020 / vor 2025-Reform)
Auf der ersten Prüfungsstufe (nach dem Urteil 2015 und den Beschlüssen 2020) wurden fünf Parameter herangezogen. Ab 2025 sind es noch vier Parameter (Quervergleich mit anderen Ländern entfällt als eigenständiger Parameter):
| Parameter | Inhalt | Schwellenwert | Indizwirkung |
|---|---|---|---|
| 1. Tarifentwicklung | Vergleich Besoldungsentwicklung ↔ Tarifentlohnung im öffentlichen Dienst (TVöD/TV-L) | Rückstand ≥ 5 % (15 Jahre) | Indiz für Unteralimentation |
| 2. Nominallohnindex | Vergleich Besoldungsentwicklung ↔ Nominallohnindex des Statistischen Bundesamts | Rückstand ≥ 5 % (15 Jahre) | Indiz für Unteralimentation |
| 3. Verbraucherpreisindex | Vergleich Besoldungsentwicklung ↔ VPI (Kaufkraftverlust / reale Absenkung) | Rückstand ≥ 5 % (15 Jahre) | Indiz für Unteralimentation |
| 4. Systeminterner Besoldungsvergleich (Abstandsgebot) | Verringerung der Abstände zwischen Besoldungsgruppen; Unterschreitung des Mindestabstands zur Grundsicherung | Abschmelzung ≥ 10 % in 5 Jahren (unmittelbarer Verstoß); Nettoalimentation < 115 % des Grundsicherungsniveaus (mittelbarer Verstoß) | Indiz für Unteralimentation des gesamten Besoldungsgefüges |
| 5. Quervergleich (Bund/Länder) | Vergleich mit Bundesbesoldung und Besoldung anderer Länder | Jahresbruttogehalt ≥ 10 % unter Durchschnitt/Median aller Länder | Indiz (bis 2025 eigenständig; ab 2025 Teil der Gesamtabwägung) |
4.2 Berechnung des 15-Jahres-Zeitraums
Der maßgebliche Referenzzeitraum für die Berechnung der Abweichung beläuft sich auf 15 Jahre. Ausgangspunkt ist der Beginn des zu überprüfenden Jahres minus 15 Jahre; der Index bildet die Entwicklung über diesen Gesamtzeitraum ab. Die Besoldungsentwicklung und die Entwicklung der Vergleichsgröße werden jeweils mit Hilfe eines auf das feste Basisjahr 1996 zurückgehenden Index erfasst (so ausdrücklich BVerfG, 2 BvL 5/18 u.a., Ls. 8a).
Beispiel (aus 2 BvL 17/09, Sachsen-Anhalt R 1):
| Zeitraum | Besoldungsentwicklung | Tarifentwicklung ÖD | Nominallohnindex | VPI |
|---|---|---|---|---|
| 1994–2008 | +16,85 % | +25,23 % (Δ 8,38 %) | +34,17 % (Δ 17,32 %) | +29,84 % (Δ 12,99 %) |
| 1995–2009 | +20,54 % | +26,44 % (Δ 5,66 %) | +28,26 % (Δ 7,18 %) | +25,74 % (Δ 5,07 %) |
| 1996–2010 | +16,37 % | +24,00 % (Δ 7,78 %) | +23,50 % (Δ 7,34 %) | +24,50 % (Δ 8,21 %) |
In den Streitjahren 2008, 2009 und 2010 überstiegen die Abweichungen jeweils den Schwellenwert von 5 % bei mindestens drei Parametern, sodass die Vermutung verfassungswidriger Unteralimentation ausgelöst wurde.
4.3 Parameter 4 – Systeminterner Vergleich und Abstandsgebot
Unmittelbarer Verstoß: Eine deutliche Verringerung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 % in den zurückliegenden fünf Jahren indiziert regelmäßig einen Verstoß gegen das interne Abstandsgebot.
Mittelbarer Verstoß (Mindestabstandsgebot): Wird in der untersten Besoldungsgruppe (ab 2020: A 4 oder A 5 als praktisch relevante Untergrenze) das Mindestabstandsgebot zur Grundsicherung verletzt, betrifft dies das gesamte Besoldungsgefüge. Ein Verstoß gegen das Mindestabstandsgebot wirkt als Indiz für die verfassungswidrige Ausgestaltung höherer Besoldungsgruppen – umso stärker, je näher die zu prüfende Gruppe an der Grenze zur Mindestbesoldung liegt und je deutlicher der Verstoß ausfällt (2 BvL 4/18, Ls. 5).
4.4 Die zweite Prüfungsstufe – Gesamtabwägung
Auf der zweiten Prüfungsstufe sind die Ergebnisse der ersten Stufe mit weiteren alimentationsrelevanten Kriterien zusammenzuführen:
- Ansehen des Amtes in der Gesellschaft
- Ausbildung und Beanspruchung (Qualifikationsanforderungen, Verantwortung)
- Besondere Qualität der Tätigkeit (Richter, Staatsanwälte: Unabhängigkeitsfunktion)
- Qualifikation der Bewerber und Bewerberlage (Attraktivität des öffentlichen Dienstes)
- Vergleich mit Bruttoverdiensten der Privatwirtschaft (Dritte-Quintil-Methode: Position im Vergleich zu sozialversicherungspflichtig Beschäftigten mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung)
- Entwicklung der Beihilfeleistungen (Absenkungen stellen zusätzliche Belastungen dar)
- Entwicklung der Versorgungsbezüge (Absenkung des Ruhegehaltssatzes als alimentationsrelevant)
Die Vermutungsregeln der zweiten Stufe (Stand 2020 / 2 BvL 4/18):
| Erfüllte Parameter (Stufe 1) | Vermutung | Folge auf Stufe 2 |
|---|---|---|
| ≥ 3 Parameter | Verfassungswidrige Unteralimentation | Kann widerlegt werden |
| 1 oder 2 Parameter | Keine automatische Vermutung | Eingehende Würdigung aller Kriterien |
| 0 Parameter | Amtsangemessene Alimentation | Kann erhärtet werden |
Nach 2 BvL 5/18 (2025): Vermutung bereits bei ≥ 2 Parametern; kein eigenständiger 5. Parameter (Quervergleich) mehr.
4.5 Die dritte Prüfungsstufe – Rechtfertigung durch kollidierendes Verfassungsrecht
Selbst bei festgestellter verfassungswidriger Unteralimentation kann diese ausnahmsweise verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein, wenn:
- Die gesetzgeberische Maßnahme Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist (nicht nur finanzielle Gesichtspunkte als Begründung genügen; vgl. 2 BvL 17/09, Ls. 6).
- Das Verbot der Neuverschuldung nach Art. 109 Abs. 3 S. 1 GG (Schuldenbremse) betroffen ist, wobei die Länder bis 2020 eine Übergangsfrist hatten.
- Keine Neuverschuldung im Sinne der Schuldenbremse vorliegt, die sich inhaltlich auf die Besoldung bezieht und in den Gesetzgebungsmaterialien erkennbar ist.
Die bloße Berufung auf eine angespannte Haushaltslage genügt nicht (st. Rspr. seit 2 BvL 17/09).
5. Schlüsselentscheidungen ab 2015
5.1 BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. – R-Besoldung Sachsen-Anhalt
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | 2 BvL 17/09, 2 BvL 18/09, 2 BvL 3/12, 2 BvL 4/12, 2 BvL 5/12, 2 BvL 6/12, 2 BvL 1/14 |
| Datum | 5. Mai 2015 (Verkündung) |
| Spruchkörper | Zweiter Senat: Präsident Voßkuhle, Landau, Huber, Hermanns, Müller, Kessal-Wulf, König, Maidowski |
| Verfahrensart | Konkrete Normenkontrolle (Art. 100 GG) |
| Verfahrensgegenstand | R-1-Besoldung Sachsen-Anhalt (2008–2010); NRW R-1 (2003); Rheinland-Pfalz R-3 (2012, 2013) |
| Fundstelle | Urteil BVerfG v. 05.05.2015, 2 BvL 17/09 |
Verfahrensgegenstand (Sachsen-Anhalt): Vorlage des OVG Sachsen-Anhalt; Richter und Staatsanwälte der Besoldungsgruppe R 1 rügten, ihre Grundgehaltssätze seien in den Jahren 2008 bis 2010 verfassungswidrig zu niedrig festgesetzt worden.
Leitsätze (auszugsweise):
„1. Dem weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers [...] entspricht eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte verfassungsgerichtliche Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung. Ob die Bezüge evident unzureichend sind, muss anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden."
„3. Hierzu eignen sich fünf Parameter, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Alimentationsprinzip angelegt sind und denen indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukommt [...]. Ist die Mehrheit dieser Parameter erfüllt (1. Prüfungsstufe), besteht eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation."
„6. Die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber ist an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft. Diese Anforderungen treffen ihn insbesondere in Form von Begründungspflichten."
Parameterergebnis Sachsen-Anhalt R 1 (2008):
| Parameter | Abweichung | Schwellenwert erfüllt? |
|---|---|---|
| Tarifentwicklung ÖD | +8,38 % Rückstand | ja (≥ 5 %) |
| Nominallohnindex | +17,32 % Rückstand | ja (≥ 5 %) |
| Verbraucherpreisindex | +12,99 % Rückstand | ja (≥ 5 %) |
| Systeminterner Vergleich | keine Abschmelzung der Abstände >10 % | nein |
| Quervergleich | nur 14 % der Vergleichsgruppe verdienten weniger als R 1 Einstieg | ja |
Ergebnis: Die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe R 1 in Sachsen-Anhalt in den Jahren 2008 bis 2010 sind mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar.
NRW R 1 (2003) und Rheinland-Pfalz R 3 (2012, 2013): Keine Verletzung – die jeweiligen Parameter-Schwellenwerte wurden nicht überschritten.
Tenor:
„Der Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt hat verfassungskonforme Regelungen mit Wirkung spätestens vom 1. Januar 2016 an zu treffen."
Prozeduraler Aspekt: Das BVerfG begründete erstmals ausdrücklich Begründungspflichten des Gesetzgebers im Besoldungsrecht (prozedurale zweite Säule). Der Gesetzgeber muss bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe begründen; eine bloß nachträgliche Begründbarkeit genügt nicht.
5.2 BVerfG, Beschluss vom 14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 – W-Besoldung Hessen (Professoren)
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | 2 BvL 4/10 |
| Datum | 14. Februar 2012 |
| Spruchkörper | Zweiter Senat: Präsident Voßkuhle, Di Fabio, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau, Huber, Hermanns (6:1 Stimmen) |
| Verfahrensart | Konkrete Normenkontrolle; Vorlage VG Gießen v. 7. Oktober 2010 (5 K 2160/10.Gl) |
| Verfahrensgegenstand | W-2-Grundgehaltssätze des Professorenbesoldungsreformgesetzes; Hessen; amtsangemessene Alimentation von W-2-Professoren |
| Fundstelle | Urteil BVerfG v. 14.02.2012, 2 BvL 4/10 |
Verfahrensgegenstand: Mit dem Professorenbesoldungsreformgesetz von 2002 ersetzte der Bundesgesetzgeber die dienstaltersorientierte C-Besoldung durch die dienstaltersunabhängige W-Besoldung (festes Grundgehalt + variable Leistungsbezüge). Ein hessischer W-2-Professor rügte, sein Grundgehalt (3.890,03 € brutto) sei verfassungswidrig zu niedrig.
Leitsätze (auszugsweise):
„1. Der Dienstherr ist aufgrund des Alimentationsprinzips (Art. 33 Abs. 5 GG) verpflichtet, dem Beamten amtsangemessenen Unterhalt zu leisten. [...] Vergleiche sind nicht nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen möglich und geboten."
„3. In der Entwicklungsfähigkeit des Alimentationsprinzips ist es auch angelegt, anstelle eines grundgehaltsorientierten, nach Dienstaltersstufen gegliederten Besoldungssystems ein zweigliederiges Vergütungssystem bestehend aus festen Grundgehältern und variablen Leistungsbezügen zu schaffen. [...] Leistungsbezüge müssen, um das Grundgehalt alimentativ aufstocken und dadurch kompensatorische Wirkung für ein durch niedrige Grundgehaltssätze entstandenes Alimentationsdefizit entfalten zu können, für jeden Amtsträger zugänglich und hinreichend verstetigt sein."
„4. Da das grundrechtsgleiche Recht auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation keine quantifizierbaren Vorgaben im Sinne einer exakten Besoldungshöhe liefert, bedarf es prozeduraler Sicherungen [...]. Prozedurale Anforderungen in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten gelten sowohl bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe als auch bei strukturellen Neuausrichtungen in Gestalt von Systemwechseln."
Kernbefunde:
- Das W-2-Grundgehalt (3.890,03 € bei Einführung) lag unter dem Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 13 und sogar unter dem Niveau einiger A 14- / A 15-Stufen.
- Die Herabsetzung gegenüber dem Endgrundgehalt C 3 (Stufe 15) betrug mehr als ein Viertel – verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen.
- 23 % aller W-2- und W-3-Professoren (ca. 800 Personen) erhielten im Evaluationszeitraum keinerlei Leistungsbezüge; viele Bezüge waren befristet oder einmalig – keine ausreichende Kompensation.
- Nur 20 % der Vergleichsgruppe in der Privatwirtschaft verdienten weniger als ein W-2-Professor (ohne Leistungsbezüge), was ein Indiz für evidente Unteralimentation darstellt.
Tenor: Die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe W 2 sind mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar; der Gesetzgeber hat verfassungskonforme Regelungen spätestens ab dem 1. Januar 2013 zu treffen.
Folgen: Alle Länder und der Bund haben nach dieser Entscheidung die W-Besoldung ihrer Professoren neu geregelt. In der Praxis führte dies zu Anhebungen der W-2-Grundgehälter und zur teilweisen Ruhegehaltfähigkeit der Leistungsbezüge.
5.3 BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. – A-Besoldung NRW, Sachsen, Niedersachsen
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | 2 BvL 19/09, 2 BvL 20/09, 2 BvL 5/13, 2 BvL 20/14 |
| Datum | 17. November 2015 |
| Spruchkörper | Zweiter Senat: Voßkuhle, Landau, Huber, Hermanns, Müller, Kessal-Wulf, König, Maidowski |
| Verfahrensart | Konkrete Normenkontrolle |
| Verfahrensgegenstand | A-Besoldung; NRW A 9 (2003–2004), NRW A 12/A 13 (2003), Sachsen A 10 (2011), Niedersachsen A 9 (2005) |
| Fundstelle | BVerfG v. 17.11.2015, 2 BvL 19/09 u.a.; BVerfGE 140, 240 |
Kernaussagen und Ergebnisse nach Verfahren:
| Verfahren | Land | Besoldungsgruppe | Jahr(e) | Ergebnis |
|---|---|---|---|---|
| 2 BvL 19/09 | Nordrhein-Westfalen | A 9 | 2003, 2004 | Verfassungsgemäß – Parameter-Schwellenwerte nicht erreicht |
| 2 BvL 20/09 | Nordrhein-Westfalen | A 12, A 13 | 2003 | Verfassungsgemäß |
| 2 BvL 5/13 | Sachsen | A 10 | 2011 | Unvereinbar mit Art. 33 Abs. 5 GG |
| 2 BvL 20/14 | Niedersachsen | A 9 | 2005 | Verfassungsgemäß |
Wichtige Fortentwicklungen:
Das BVerfG konkretisierte in diesem Beschluss erstmals ausdrücklich das Mindestabstandsgebot zur Grundsicherung für die A-Besoldung:
„Die Nettoalimentation der Beamten muss daher – auch in den untersten Besoldungsgruppen – einen Mindestabstand zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau (der früheren Sozialhilfe) aufweisen. [...] unterschritten sein kann er, wenn die Besoldung um weniger als 15 vom Hundert über dem sozialhilferechtlichen Bedarf läge."
Die Schwellenwerte wurden in diesem Beschluss für alle fünf Parameter präzise benannt (vgl. Abschnitt 4.1 oben).
Tenor (Sachsen): Die einschlägigen Vorschriften des Sächsischen Besoldungsgesetzes sind mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar, soweit sie die Besoldungsgruppe A 10 in Sachsen im Jahr 2011 betreffen. Der Freistaat Sachsen hatte verfassungskonforme Regelungen spätestens ab dem 1. Juli 2016 zu treffen.
5.4 BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 – R-Besoldung Berlin (2009–2015)
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | 2 BvL 4/18 |
| Datum | 4. Mai 2020 |
| Spruchkörper | Zweiter Senat: Präsident Voßkuhle, Huber, Hermanns, Müller, Kessal-Wulf, König, Maidowski, Langenfeld |
| Verfahrensart | Konkrete Normenkontrolle; Vorlage durch BVerwG (Az. BVerwG 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16), Vorlagebeschluss v. 22.09.2017 |
| Verfahrensgegenstand | R-1-, R-2-Besoldung Berlin 2009–2015; R-3 Berlin 2015 |
| Fundstelle | BVerfG v. 04.05.2020, 2 BvL 4/18 |
Leitsatz 5 (Mindestabstandsgebot):
„Beim systeminternen Besoldungsvergleich ist neben der Veränderung der Abstände zu anderen Besoldungsgruppen in den Blick zu nehmen, ob in der untersten Besoldungsgruppe der gebotene Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau eingehalten ist. Ein Verstoß gegen dieses Mindestabstandsgebot betrifft insofern das gesamte Besoldungsgefüge, als sich der vom Gesetzgeber selbst gesetzte Ausgangspunkt für die Besoldungsstaffelung als fehlerhaft erweist."
Leitsatz 6 (Dreistufensystem):
„Werden mindestens drei Parameter der ersten Prüfungsstufe erfüllt, besteht die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation, die im Rahmen der Gesamtabwägung sowohl widerlegt als auch erhärtet werden kann. Werden umgekehrt bei allen Parametern die Schwellenwerte unterschritten, wird eine angemessene Alimentation vermutet. Sind ein oder zwei Parameter erfüllt, müssen die Ergebnisse der ersten Stufe [...] zusammen mit den auf der zweiten Stufe ausgewerteten alimentationsrelevanten Kriterien im Rahmen der Gesamtabwägung eingehend gewürdigt werden."
Mindestabstandsgebot – konkrete Zahlen (Berlin R 1, vierköpfige Alleinverdienerfamilie):
| Jahr | Grundsicherungsbedarf/Monat | Mindestalimentation (115 %) | Nettoalimentation/Jahr | Fehlbetrag | Fehlbetrag in % |
|---|---|---|---|---|---|
| 2009 | 2.141,92 € | 2.463,21 € | 22.517,18 € | 7.041,32 € | ca. 24 % |
| 2010 | 2.189,36 € | 2.517,76 € | 22.474,60 € | 7.738,57 € | ca. 26 % |
| 2011 | 2.266,13 € | 2.606,05 € | 22.643,72 € | 8.628,87 € | ca. 28 % |
| 2012 | 2.348,13 € | 2.700,35 € | 22.871,26 € | 9.532,93 € | ca. 29 % |
| 2013 | 2.357,73 € | 2.711,39 € | 23.189,35 € | 9.347,32 € | ca. 29 % |
| 2014 | 2.401,81 € | 2.762,08 € | 23.688,32 € | 9.456,66 € | ca. 29 % |
| 2015 | 2.438,48 € | 2.804,25 € | 24.340,09 € | 9.310,93 € | ca. 28 % |
Die Nettoalimentation blieb in allen Streitjahren mindestens 24 % hinter der Mindestalimentation zurück – eine besonders eklatante Unterschreitung.
Tenor: Die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppen R 1 und R 2 in Berlin (2009–2015) sowie R 3 (2015) sind mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar. Der Gesetzgeber des Landes Berlin hatte verfassungskonforme Regelungen spätestens ab dem 1. Juli 2021 zu treffen.
5.5 BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 6/17 u.a. – Familienzuschlag NRW (kinderreiche Richter)
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | 2 BvL 6/17, 2 BvL 7/17, 2 BvL 8/17 |
| Datum | 4. Mai 2020 |
| Spruchkörper | Zweiter Senat |
| Verfahrensart | Konkrete Normenkontrolle |
| Verfahrensgegenstand | NRW: Besoldung von Richtern und Staatsanwälten der Besoldungsgruppe R 2 mit drei Kindern (2013) und vier Kindern (2014, 2015) |
| Fundstelle | BVerfG v. 04.05.2020, 2 BvL 6/17 |
Leitsatz 1:
„Der Dienstherr ist aufgrund des Alimentationsprinzips [...] verpflichtet, seinen Richtern und Beamten sowie ihren Familien einen amtsangemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Deshalb kann bei der Beurteilung und Regelung dessen, was eine amtsangemessene Besoldung ausmacht, die Anzahl der Kinder nicht ohne Bedeutung sein. Sind die Grundgehaltssätze so bemessen, dass sie zusammen mit den Familienzuschlägen bei zwei Kindern amtsangemessen sind, darf Richtern und Beamten nicht zugemutet werden, für den Unterhalt weiterer Kinder auf die familien-neutralen Bestandteile ihres Gehalts zurückzugreifen."
Leitsatz 2 (115-%-Gebot für kinderreiche Beamte):
„Der Besoldungsgesetzgeber darf bei der Bemessung des zusätzlichen Bedarfs, der für das dritte und jedes weitere Kind entsteht, von den Leistungen der sozialen Grundsicherung ausgehen, muss dabei aber beachten, dass die Alimentation etwas qualitativ Anderes ist als die Befriedigung eines äußersten Mindestbedarfs. Ein um 15 % über dem realitätsgerecht ermittelten grundsicherungsrechtlichen Gesamtbedarf eines Kindes liegender Betrag lässt diesen Unterschied hinreichend deutlich werden (Bestätigung von BVerfGE 44, 249; 81, 363; 99, 300)."
Konkrete Unterschreitungen:
| Jahr | Alimentationsrechtlicher Mehrbedarf/Monat | Nettoalimentation-Mehrbetrag/Monat | Fehlbetrag/Monat |
|---|---|---|---|
| 2013 (3. Kind) | 419,59 € | 386,62 € | 95,91 € |
| 2014 (3. und 4. Kind) | 858,38 € | 805,37 € | 181,77 € |
| 2015 (3. und 4. Kind) | 868,68 € | 814,37 € | 184,61 € |
Tenor: Die einschlägigen Vorschriften über den Familienzuschlag für Richter und Staatsanwälte der Besoldungsgruppe R 2 in NRW sind mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar, soweit sie im Jahr 2013 die Bezüge mit drei Kindern und in den Jahren 2014 und 2015 die Bezüge mit vier Kindern regeln. Der Gesetzgeber hatte bis zum 31. Juli 2021 eine verfassungskonforme Regelung zu treffen.
Bedeutung: Diese Entscheidung hat die Diskussion über die Höhe des Familienzuschlags bundesweit neu entfacht. In vielen Ländern haben Beamte mit drei und mehr Kindern seitdem erfolgreich Widersprüche eingelegt und erstreiten Nachzahlungen.
6. Mindestabstandsgebot zur Grundsicherung und Familienzuschlag
6.1 Grundzüge des Mindestabstandsgebots
Das Mindestabstandsgebot ist ein aus dem Alimentationsprinzip abgeleiteter, eigenständiger verfassungsrechtlicher Grundsatz, der durch das BVerfG in den Beschlüssen vom 4. Mai 2020 ausdrücklich normiert wurde. Es besagt:
„Dieser Mindestabstand wird unterschritten, wenn die Nettoalimentation (unter Berücksichtigung der familienbezogenen Bestandteile und des Kindergelds) um weniger als 15 % über dem Grundsicherungsniveau liegt." (2 BvL 4/18, Rn. 47)
Berechnung des Grundsicherungsniveaus: Das alimentationsrechtlich relevante Grundsicherungsniveau erfasst alle Elemente des Lebensstandards, der den Empfängern von Grundsicherungsleistungen staatlicherseits gewährt wird, unabhängig davon, ob diese:
- zum verfassungsrechtlichen Existenzminimum zählen oder darüber hinausgehen,
- als Geld- oder Sach-/Dienstleistungen gewährt werden.
Zu berücksichtigen sind daher:
- SGB-II-/SGB-XII-Regelbedarfe (§§ 20–22 SGB II, §§ 27a–42 SGB XII)
- Kosten für Unterkunft und Heizung (KdU)
- Leistungen für Bildung und Teilhabe (§ 28 SGB II)
- Monatlicher Sofortzuschlag für Kinder (seit 2022: 25 Euro/Monat)
- Stromkostenersatz
- Soziale Dienstleistungen (Krankenkassen, GKV-Beiträge für Bezieher)
Bezugsgröße: Die vierköpfige Alleinverdienerfamilie (Beamter, nicht erwerbstätiger Ehegatte, zwei unterhaltsberechtigte Kinder) ist aus der bisherigen Besoldungspraxis abgeleitete Bezugsgröße (nicht das Leitbild der Beamtenbesoldung schlechthin).
6.2 Weiterentwicklung 2025 – Prekaritätsschwelle ersetzt das 115-%-Gebot
Der Beschluss 2 BvL 5/18 u.a. vom 17. September 2025 hat das bisherige Mindestabstandsgebot (115 % des Grundsicherungsniveaus) durch die Prekaritätsschwelle ersetzt:
„Eine die Unabhängigkeit des Beamten sichernde Freiheit von existenziellen finanziellen Sorgen setzt voraus, dass seine Besoldung mindestens so bemessen ist, dass sie einen hinreichenden Abstand zu einem ihn und seine Familie treffenden realen Armutsrisiko sicherstellt. Dies ist nur der Fall, wenn das Einkommen die Prekaritätsschwelle von 80 % des Median-Äquivalenzeinkommens erreicht."
Die Prekaritätsschwelle liegt deutlich über dem bisherigen 115-%-Grundsicherungs-Maßstab:
| Jahr | Prekaritätsschwelle (80 % Median-Äquivalenzeink.) | Vergleich altes 115-%-Gebot |
|---|---|---|
| 2020 | 40.420,97 € Jahresnettoäquivalent | niedriger |
Das Median-Äquivalenzeinkommen wird auf Basis des Mikrozensus nach der modifizierten OECD-Äquivalenzskala berechnet und ist politisch unumstritten.
6.3 Betroffene Länder und Reparaturgesetze
Infolge der BVerfG-Beschlüsse vom 4. Mai 2020 haben alle Länder und der Bund Reparaturmaßnahmen eingeleitet:
| Land | Maßnahme | Status |
|---|---|---|
| Nordrhein-Westfalen | Neuregelung Familienzuschlag durch Besoldungsanpassungsgesetz 2021; Ergänzungszuschlag für kinderreiche Beamte (ab 3. Kind 115-%-Regel); Auseinandersetzung über Alleinverdiener-Modell | Gesetzentwurf 2024/2025 erneut angegriffen (Landtag NRW Drucks. 18/3145); Frage des besoldungsinternen Abstandsgebots ungeklärt |
| Berlin | R-Besoldung wurde angepasst (ab 01.07.2021); A-Besoldung war Gegenstand des Beschlusses 2 BvL 5/18 u.a. (2025); Frist bis 31.03.2027 | Rund 100.000 Widersprüche ruhend gestellt; ca. 2.000–3.000 Klagen anhängig; Nachzahlungen in dreistelliger Millionenhöhe erwartet |
| Niedersachsen | Niedersächsisches Gesetz zur amtsangemessenen Alimentation v. 23.09.2022 (Nds. GVBl. S. 611): Familienergänzungszuschlag eingeführt; hängige BVerfG-Verfahren wegen A-Besoldung (2 C 32/17 u.a.) | Finanzministerium rechnet mit baldiger Entscheidung; mögliche Nachzahlungen für 2005–2022 im Raum |
| Thüringen | Thüringisches Gesetz zur Gewährleistung einer verfassungsgemäßen Alimentation 2021: Anhebung der Erfahrungsstufen für A 6 und A 7; W-3-Grundgehalt lag > 10 % unter Bundesdurchschnitt | Musterklagen an allen drei Verwaltungsgerichtsstandorten (Weimar, Gera, Meiningen) |
| Bund | Entwurf eines Bundesbesoldungs- und -versorgungsneuregelungsgesetzes (Kabinettsentwurf angekündigt, Stand Dezember 2025 noch ausstehend); Streit zwischen BMI (hoher Familienzuschlag) und BMF (Abstandsgebot) | Widerspruchsverzicht für 2021 und 2022 erklärt; Lücke bei Folgejahren |
| Sachsen-Anhalt | Umsetzung des BVerfG-Urteils 2 BvL 17/09; erneute Überprüfung der Besoldungsjahre 2015–2021 erforderlich (Hinweis nach Beschluss 2025) | Prüfung läuft |
| Bremen | Vorlagebeschlüsse hängig: 2 BvL 2/16 u.a. (Besoldungsordnungen A, C, R 2013/2014) | Noch nicht entschieden |
| Saarland | Vorlagebeschlüsse hängig: 2 BvL 11/18 u.a. (A- und R-Besoldung 2011–2016) | Noch nicht entschieden |
| Schleswig-Holstein | Vorlagebeschlüsse hängig: 2 BvL 13/18 u.a. (A-Besoldung 2007) | Noch nicht entschieden |
6.4 Kritik an Reparaturgesetzen und neuerliche Angriffe
Mehrere Reparaturgesetze sind ihrerseits vor dem BVerfG angegriffen worden:
-
NRW: Das Besoldungsgesetz NRW in der Fassung vom 29. Oktober 2024 wird in einer Stellungnahme des Landtags (Drucks. 18/3145) als insgesamt verfassungswidrig angesehen, weil der Familienzuschlag das besoldungsinterne Abstandsgebot verletzt. Das Abstandsgebot (Differenz A 6 Stufe 1 zu A 9 Stufe 1) wäre von bisher rund 16 % auf unter 10 % gesunken – was als Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG zu werten ist.
-
Bund: Der dbb kritisiert den Bundesentwurf (Stand Ende 2025) als Verstoß gegen das Abstandsgebot. Die als „Nebenbesoldung" geplante Konstruktion wird als systemwidrig abgelehnt.
-
Berlin (OVG Berlin-Brandenburg v. 13.11.2025, OVG 4 B 4/24): Das OVG hatte angenommen, das Besoldungsgesetz 2019/2020 begründe eine neue Geltendmachungspflicht; das BVerfG hat mit Beschluss 2 BvL 5/18 diese Sichtweise faktisch verworfen, weil es auch die Jahre 2019 und 2020 als verfassungswidrig eingestuft hat.
7. Die Weiterentwicklung 2025 – BVerfG, Beschluss vom 17. September 2025
7.1 Entscheidung – 2 BvL 20/17, 2 BvL 21/17, 2 BvL 5/18, 2 BvL 6/18, 2 BvL 7/18, 2 BvL 8/18, 2 BvL 9/18
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | 2 BvL 20/17, 2 BvL 21/17, 2 BvL 5/18, 2 BvL 6/18, 2 BvL 7/18, 2 BvL 8/18, 2 BvL 9/18 (verbunden) |
| Datum | 17. September 2025 (veröffentlicht 19. November 2025) |
| Spruchkörper | Zweiter Senat: König, Maidowski, Langenfeld, Wallrabenstein, Fetzer, Offenloch, Frank, Wöckel |
| Verfahrensart | Konkrete Normenkontrolle; Vorlagen des OVG Berlin-Brandenburg (Az. OVG 4 B 33.12 u.a.) und des BVerwG |
| Verfahrensgegenstand | A-Besoldung des Landes Berlin (Besoldungsordnungen A), Zeitraum 2008 bis 2020; Besoldungsgruppen A 7, A 8, A 9 (OVG-Vorlage) und A 9, A 10, A 11 (BVerwG-Vorlage) |
| Fundstelle | BVerfG v. 17.09.2025, 2 BvL 5/18 u.a.; Pressemitteilung v. 19.11.2025 |
Prüfungserweiterung: Der Senat hat den Vorlagegegenstand auf sämtliche Besoldungsordnungen A des Landes Berlin sowie den gesamten Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis 31. Dezember 2020 erweitert (Ls. 1). Dies ist möglich, wenn die Befriedungsfunktion der Normenkontrolle eine solche Erweiterung gebietet und eine erhebliche Zahl weiterer Vorlagen zu erwarten ist.
Neue Prüfungssystematik (Dreischritt):
Schritt 1 – Vorabprüfung Mindestbesoldung (Prekaritätsschwelle):
Die Besoldung verletzt allein dadurch Art. 33 Abs. 5 GG, wenn sie die Prekaritätsschwelle unterschreitet – ohne weitere Prüfung der Fortschreibung.
Berlin: In den Jahren 2008 und 2009 unterschritten A 2 bis A 9, in 2010 bis 2015 A 4 bis A 10, in 2016 bis 2020 A 4 bis A 11 die Prekaritätsschwelle. Im Gesamtspektrum verfehlten 57,8 % aller Jahresnettobeträge der Besoldungsordnungen A die Mindestbesoldung.
Tabelle: Mindestbesoldung Berlin (höchste betroffene Gruppe je Jahr)
| Jahr | Höchste Gruppe unter Prekaritätsschwelle | Nettobesoldung (€/Jahr) | Prekaritätsschwelle (€/Jahr) |
|---|---|---|---|
| 2008 | A 9 | 25.743,32 | 26.917,73 |
| 2009 | A 9 | 26.191,56 | 27.323,34 |
| 2010 | A 10 | 27.795,36 | 28.179,60 |
| 2011 | A 10 | 28.045,95 | 28.883,51 |
| 2012 | A 10 | 28.363,06 | 29.554,30 |
| 2013 | A 10 | 28.773,90 | 29.961,24 |
| 2014 | A 10 | 29.383,13 | 30.959,03 |
| 2015 | A 10 | 30.143,05 | 31.300,39 |
| 2016 | A 11 | 33.939,32 | 33.961,91 |
| 2017 | A 11 | 34.584,99 | 35.598,70 |
| 2018 | A 11 | 35.428,68 | 36.942,27 |
| 2019 | A 11 | 37.026,25 | 38.450,33 |
| 2020 | A 11 | 38.851,00 | 40.420,97 |
Schritt 2 – Fortschreibungsprüfung: Auch unabhängig von der Unterschreitung der Prekaritätsschwelle hat Berlin seine Pflicht zur kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldung evident verletzt (für weitere Gruppen und Jahre).
Ausnahmen: Nur für A 14 und A 15 in bestimmten Jahren (2016/2017 und 2020) konnte keine Verletzung festgestellt werden.
Schritt 3 – Rechtfertigung: Berlin hat kein schlüssiges und umfassendes Konzept der Haushaltskonsolidierung dargelegt; ein bloßer Verweis auf die angespannte Haushaltslage genügt nicht.
Tenor: Die Besoldungsordnungen A des Landes Berlin sind für den gesamten Zeitraum 2008 bis 2020 mit wenigen Ausnahmen mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar. Rund 95 % der geprüften Besoldungsgruppen und Jahre sind verfassungswidrig.
Frist: Der Gesetzgeber des Landes Berlin hat verfassungskonforme Regelungen bis zum 31. März 2027 zu treffen.
Rückwirkung: Die rückwirkende Behebung ist nur hinsichtlich der Kläger der Ausgangsverfahren und hinsichtlich derjenigen Beamten erforderlich, über deren Anspruch noch nicht abschließend entschieden worden ist und die sich zeitnah durch Widerspruch oder Klage gegen die Höhe ihrer Besoldung gewehrt haben.
Neuerungen gegenüber 2020:
| Aspekt | 2020 (2 BvL 4/18) | 2025 (2 BvL 5/18) |
|---|---|---|
| Mindestbesoldung | 115 % des Grundsicherungsniveaus | 80 % des Median-Äquivalenzeinkommens (Prekaritätsschwelle) |
| Anzahl Parameter Stufe 1 | 5 (inkl. Quervergleich) | 4 (Quervergleich entfällt als eigenständiger Parameter) |
| Vermutungsregel | ≥ 3 Parameter → Vermutung Unteralimentation | ≥ 2 Parameter → Vermutung Unteralimentation |
| Prozedurale Anforderungen | Begründungspflicht im Gesetzgebungsverfahren | Materielle Darlegungslast; nachträgliche Erfüllung im Verfahren möglich |
| Befriedungsfunktion | Vorlagegegenstand | Ausweitung über Vorlagegegenstand hinaus möglich |
| EGMR-Bezug | Nicht explizit | Ausdrücklicher Bezug: Effektiver Rechtsschutz für streikverbotene Beamte |
8. OVG- und BVerwG-Vorlagebeschlüsse zur konkreten Normenkontrolle (Art. 100 GG)
8.1 Grundsätze der Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG im Besoldungsrecht
Art. 100 Abs. 1 GG verpflichtet jedes Gericht, das Verfahren auszusetzen und dem BVerfG vorzulegen, wenn es ein Gesetz für verfassungswidrig hält, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt. Im Besoldungsrecht gilt:
- Die Entscheidungserheblichkeit setzt voraus, dass das vorlegende Gericht bei Gültigkeit der vorgelegten Norm anders entscheiden würde als bei deren Ungültigkeit.
- Im Besoldungsrecht ist für die Fachgerichte das Verwerfungsmonopol des BVerfG von besonderer Bedeutung: Da das Fachgericht die Besoldungsnorm nicht selbst verwerfen darf, muss es vorlegen, wenn es die Besoldung für verfassungswidrig hält.
- Das BVerfG kann den Vorlagegegenstand auf weitere Normen und Zeiträume ausdehnen (Befriedungsfunktion, vgl. 2 BvL 5/18, Ls. 1).
8.2 BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 2018 – 2 C 33.17 – Niedersachsen A 13 (2013)
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | BVerwG 2 C 33.17 |
| Datum | 25. Oktober 2018 |
| Gericht | Bundesverwaltungsgericht, 2. Senat |
| Verfahrensgegenstand | Verfassungskonformität der niedersächsischen A-13-Besoldung im Kalenderjahr 2013 (Vorlage des OVG Lüneburg v. 25.04.2017 – 5 LC 75/17) |
| Fundstelle | BVerwG 2 C 33.17, Beschluss v. 25.10.2018 |
Das BVerwG hat das Revisionsverfahren in entsprechender Anwendung des § 94 VwGO ausgesetzt und dem BVerfG die Vorlage des OVG Lüneburg zur Vorabentscheidung übergeleitet. Verfahrensgegenstand ist, ob die niedersächsische A-13-Besoldung im Jahr 2013 mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar war. Zugleich wirft das BVerwG die Frage auf, ob das Prüfschema zur Alimentationsgerechtigkeit im aktiven Dienst auch auf die Versorgung im Ruhestand übertragen werden kann.
8.3 BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2018 – 2 C 32.17 – Niedersachsen A 8, A 9, A 11, A 12
| Merkmal | Inhalt |
|---|---|
| Aktenzeichen | BVerwG 2 C 32.17 |
| Datum | 30. Oktober 2018 |
| Gericht | Bundesverwaltungsgericht, 2. Senat |
| Verfahrensgegenstand | Niedersachsen: Besoldungsgruppen A 8 und A 11 (2005–2012 und 2014) sowie A 9 und A 12 (2014–2016) |
| Instanzenzug | VG Lüneburg (30.04.2009), OVG Lüneburg (25.04.2017, Az. 5 LC 228/15) |
| Fundstelle | BVerwG 2 C 32.17, Beschluss v. 30.10.2018 |
Leitsatz: Die niedersächsische Besoldung für Beamte in den Besoldungsgruppen A 8 und A 11 für die Jahre 2005 bis 2012 und 2014 sowie in den Besoldungsgruppen A 9 und A 12 für die Jahre 2014 bis 2016 war verfassungswidrig niedrig.
Kernaussagen:
Das BVerwG stellte anhand der 5-Stufen-Prüfung fest, dass Parameter 1 (Tarifentwicklung) und Parameter 3 (VPI) über Jahre hinweg deutlich überschritten wurden. Auch die absolute Untergrenze war verletzt – der Nettoabstand zum Grundsicherungsniveau unterschritt in allen Streitjahren den verfassungsrechtlich geforderten Mindestabstand von 15 %. Keine verfassungsrechtliche Rechtfertigung; kein schlüssiges Haushaltskonsolidierungskonzept dokumentiert.
Tenor: Verfahren ausgesetzt; Vorlage an das BVerfG gem. Art. 100 Abs. 1 GG.
8.4 OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Oktober 2017 – OVG 4 B 33.12 – Berlin A 7/A 8/A 9
Das OVG Berlin-Brandenburg hat mit Beschluss vom 11. Oktober 2017 das Berufungsverfahren ausgesetzt und dem BVerfG die Frage vorgelegt, ob die Besoldung im Land Berlin in den Besoldungsgruppen A 7 für die Jahre 2009 bis 2016, A 8 für die Jahre 2013 bis 2016 und A 9 für das Jahr 2016 mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar sei. Diese Vorlage bildet den Ausgang für das Leitverfahren 2 BvL 20/17 u.a., das mit Beschluss vom 17. September 2025 entschieden wurde.
Das OVG stellte fest:
- Mehrere Parameter der 5-Stufen-Prüfung waren überschritten.
- Das Mindestabstandsgebot zur Grundsicherung war in der Besoldungsgruppe A 4 verletzt (mit mittelbarer Indizwirkung auch für A 7–A 9).
- Prozedurale Begründungspflichten wurden nicht eingehalten.
8.5 BVerwG, Vorlagebeschlüsse 2017 – Berlin R-Besoldung (BVerwG 2 C 56.16 u.a.)
Das BVerwG hat mit Beschlüssen vom 22. September 2017 die Berliner R-1- bis R-3-Besoldung in den Jahren 2009 bis 2015 zur Normenkontrolle beim BVerfG vorgelegt. Diese Vorlagen führten zum Beschluss 2 BvL 4/18 vom 4. Mai 2020.
8.6 Weitere bedeutende Vorlagebeschlüsse der Verwaltungsgerichte
OVG Saarland (Aktenzeichen führen zu 2 BvL 11/18, 2 BvL 12/18, 2 BvL 14/18): Vorlagen zu saarländischen Besoldungsordnungen A und R in den Jahren 2011 bis 2016. Derzeit noch beim BVerfG anhängig.
VG Bremen (Aktenzeichen führen zu 2 BvL 2/16 – 2 BvL 6/16): Vorlagen zu bremischen Besoldungsordnungen A, C und R in den Jahren 2013 und 2014. Derzeit noch beim BVerfG anhängig.
OVG Schleswig-Holstein (Aktenzeichen führen zu 2 BvL 13/18, 2 BvL 4/21): Vorlagen zu schleswig-holsteinischen Besoldungsordnungen A im Jahr 2007. Derzeit noch beim BVerfG anhängig.
VG Gelsenkirchen (1 K 2295/22, Urteil v. 07.06.2023): Verwaltungsgericht NRW hat festgestellt, dass die NRW-Besoldung in den streitgegenständlichen Jahren die Parameter-Schwellenwerte überschreitet.
VG Hamburg, Beschluss vom 17. Oktober 2024 (21 B 148/24): Aussetzung und Vorlage an das BVerfG; Frage, ob hamburgisches Besoldungsrecht mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar ist.
9. Hängige Verfahren beim BVerfG 2024–2026
Laut der Übersicht der geplanten Entscheidungen des BVerfG (BVerfG, Geplante Entscheidungen) sind derzeit noch folgende Besoldungsverfahren beim BVerfG anhängig:
| Aktenzeichen | Land | Besoldungsordnungen | Streitjahre | Status |
|---|---|---|---|---|
| 2 BvL 2/16, 3/16, 4/16, 5/16, 6/16 | Bremen | A, C, R | 2013–2014 | Ausstehend |
| 2 BvL 11/18, 12/18, 14/18 | Saarland | A, R | 2011–2016 | Ausstehend |
| 2 BvL 13/18, 2 BvL 4/21 | Schleswig-Holstein | A | 2007 | Ausstehend |
| Niedersachsen (aus 2 C 32/17, 2 C 33/17) | Niedersachsen | A 8, A 9, A 11, A 12, A 13 | 2005–2016 | Ausstehend; Finanzministerium NI erwartet baldige Entscheidung (Jan. 2026) |
Laut dem Beschluss 2 BvL 5/18 (Rn. 32) sind bundesweit rund 70 weitere Verfahren beim BVerfG anhängig. Die außerordentliche Vielzahl der Verfahren „bringt die Verfassungsgerichtsbarkeit an die Grenzen ihrer Funktionsfähigkeit" – so ausdrücklich der Senat.
10. Praxis-Implikationen
10.1 Zeitnahe Geltendmachung als Voraussetzung für rückwirkende Nachzahlung
Das BVerfG hat in ständiger Rechtsprechung (seit BVerfGE 99, 300) klargestellt, dass eine rückwirkende Behebung des Verfassungsverstoßes nur für solche Beamten erforderlich ist, die ihren Anspruch zeitnah geltend gemacht haben. Das BVerwG hat dies in ständiger Rechtsprechung aufgegriffen (BVerwG, Urteil v. 28. Juni 2011, 2 C 40/10).
Zeitnahe Geltendmachung bedeutet: Der Beamte muss seine Unteralimentierung im jeweiligen Haushaltsjahr gegenüber dem Dienstherrn rügen. Hierzu genügt:
- Ein förmlicher Widerspruch gegen die Besoldungsfestsetzung oder
- Ein schriftlicher Antrag auf Zahlung einer amtsangemessenen Alimentation.
Ein solcher Widerspruch/Antrag wirkt für das laufende Haushaltsjahr und grundsätzlich auch für Folgejahre fort, sofern keine gesetzgeberischen Aktivitäten stattgefunden haben, die eine Erneuerung der Rüge erfordern. In letzterem Fall muss der Beamte erneut Widerspruch einlegen (BVerwG 2011). Das OVG Berlin-Brandenburg hat dies im Urteil vom 13. November 2025 (OVG 4 B 4/24) für das BerlBVAnpG 2019/2020 angenommen – eine Sichtweise, die durch das BVerfG in der Entscheidung 2 BvL 5/18 faktisch überholt wurde.
Praktische Empfehlung: Jährlicher Widerspruch bis Ende des Haushaltsjahres (31. Dezember), um Bestandskraft der Bezügemitteilungen zu verhindern und alle Jahresansprüche zu sichern.
10.2 Verjährung von Nachzahlungsansprüchen
Nachzahlungsansprüche aus verfassungswidriger Unteralimentation unterliegen der regelmäßigen Verjährungsfrist von drei Jahren (§ 195 BGB), die gemäß § 199 Abs. 1 BGB mit dem Schluss des Jahres beginnt, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger Kenntnis erlangt hat.
Wichtige Differenzierungen:
| Konstellation | Verjährungslauf |
|---|---|
| Anspruch ohne Widerspruch | Beginnt mit Ablauf des Haushaltsjahres; nach 3 Jahren verjährt |
| Widerspruch eingelegt, aber abgelehnt ohne Widerspruchsbescheid | Hemmung nach § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB (Antrag bei Behörde); endet 6 Monate nach Beendigung |
| Widerspruchsbescheid erhalten | Klagefrist 1 Monat (§ 74 VwGO); Versäumnis → Bestandskraft; Verjährungshemmung entfällt |
| BVerfG-Verfahren anhängig | Hemmung nur bei eigener Klage, nicht bei Drittverfahren |
Praxishinweis: Mehrere Länder (Bund, Berlin für bestimmte Jahre, NRW für bestimmte Jahre) haben auf die Einrede der Verjährung verzichtet. Dieser Verzicht muss schriftlich erklärt sein und begrenzt sich auf die jeweils genannten Zeiträume. Beamte, für die kein Verjährungsverzicht gilt, müssen Klage erheben, um Ansprüche zu wahren.
10.3 Verfahrensablauf – Widerspruch, Widerspruchsbescheid, Klage
Schritt 1 – Widerspruch:
- Schriftlich (eigenhändig unterschrieben), per Briefpost oder elektronisch (soweit zugelassen)
- Inhalt: Rüge der unzureichenden Alimentation, Bezug auf Art. 33 Abs. 5 GG und einschlägige BVerfG-Rechtsprechung, Antrag auf Zahlung einer amtsangemessenen Besoldung
- Soll für das laufende Haushaltsjahr und ausdrücklich auch für alle Folgejahre erklärt werden
- Kopie und Eingangsnachweis aufbewahren
Schritt 2 – Reaktion des Dienstherrn:
- Häufig: Ruhendstellung des Verfahrens bis zur Entscheidung des BVerfG
- Möglichkeit: Erlass eines ablehnenden Widerspruchsbescheids → Klagefrist 1 Monat
Schritt 3 – Klage:
- Feststellungsklage (§ 43 VwGO) auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Besoldung
- Streitwert § 52 Abs. 2 GKG: pauschal 5.000 €
- Gerichtskosten erste Instanz: ca. 483 € (Kostenverzeichnis, Nr. 1210)
- Anwaltszwang in erster Instanz: nein (§ 67 VwGO)
- Klageerweiterung auf Vorjahre durch Einbeziehung weiterer Jahre
Schritt 4 – Aussetzung durch das Fachgericht:
- Das VG/OVG setzt das Verfahren aus und legt dem BVerfG vor (Art. 100 GG), wenn es die Besoldungsnorm für verfassungswidrig hält
- Der Kläger muss aktiv am Verfahren teilnehmen; passive Verfahrensteilnahme genügt nicht für die Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen
10.4 Musterklage-Strategien
Strategie 1 – Verbandsunterstützte Musterklage: Beamtenverbände (dbb, Bundesbeamtenbund, Landesverbände) führen Musterklagen für ihre Mitglieder. Diese Musterklagen werden in die Instanzen getrieben und zum OVG/BVerwG geführt, das dann vorläge. Nichtmitglieder können sich auf die Musterverfahren berufen, ohne eigene Rechtsschutzkosten zu tragen – jedoch nur, wenn sie selbst Widerspruch eingelegt haben.
Strategie 2 – Einzel-Feststellungsklage: Jeder Beamte kann selbst (ohne Anwalt) Feststellungsklage erheben. Nach Erhalt des Widerspruchsbescheids läuft eine Monatsfrist. Die Begründung der Klage kann nachgereicht werden. Auf den Beschluss des BVerfG warten und dann ggf. auf Nachzahlung klagen.
Strategie 3 – Eilantrag / Vorläufiger Rechtsschutz: In der Besoldungsrechtsprechung ist ein einstweiliger Rechtsschutz für Mehrbesoldung in der Praxis kaum durchsetzbar, da dem Antragsteller im Hauptsacheverfahren kein irreversibler Nachteil droht.
Strategie 4 – Antrag auf Gleichbehandlung / Zusicherung: Manche Länder erklären formell, Beamte, die noch keinen Widerspruch eingelegt haben, so zu behandeln wie solche mit Widerspruch (Gleichbehandlungszusage). Ohne eine solche Erklärung kann auf sie kein Verlass sein.
10.5 Prozessuale Besonderheiten: Kläger der Ausgangsverfahren
Das BVerfG unterscheidet: Nur die Kläger der Ausgangsverfahren (d.h. diejenigen, die Vorlage ausgelöst haben) haben nach ständiger Rechtsprechung einen Anspruch auf rückwirkende Beseitigung des Verfassungsverstoßes. Für alle anderen Beamten mit Widerspruch gilt: Sie haben Anspruch auf Neuberechnung und Nachzahlung ab dem Jahr ihrer Geltendmachung – aber nicht zwingend für alle zurückliegenden Jahre.
10.6 Sonderproblem: Versorgungsempfänger
Die 5-Parameter-Prüfung und die Prekaritätsschwelle sind nach bisheriger Rechtsprechung auf die Alimentation aktiver Beamter zugeschnitten. Für Versorgungsempfänger im Ruhestand stellt sich die ungeklärte Frage, ob das Prüfschema unmodifiziert, mit Modifikationen oder gar nicht übertragbar ist (ausdrücklich offen gelassen in BVerwG 2 C 33.17). Niedersächsische Versorgungsempfänger haben separate Klageverfahren geführt; das BVerfG hat bislang keine abschließende Antwort gegeben.
Entscheidungsregister (Alle zitierten Entscheidungen chronologisch)
| Datum | Aktenzeichen | Gericht | Betreff | Fundstelle |
|---|---|---|---|---|
| 11.06.1958 | 1 BvR 1/52, 46/52 | BVerfG | Alimentationsprinzip als hergebrachter Grundsatz | BVerfGE 8, 1; dejure.org |
| 30.03.1977 | 2 BvR 1039/75, 1045/75 | BVerfG | Amtsangemessene Alimentation; Kinderzuschlag | BVerfGE 44, 249; servat.unibe.ch |
| 22.03.1990 | 2 BvL 1/86 | BVerfG | Kinderreiche Beamte; kinderbezogene Gehaltsbestandteile | BVerfGE 81, 363; servat.unibe.ch |
| 24.11.1998 | 2 BvL 26/91 u.a. | BVerfG | Kinderbezogene Besoldung; 115-%-Mindestgebot; Vollstreckungsanordnung | BVerfGE 99, 300; BVerfG |
| 12.02.2003 | 2 BvL 3/00, 2 BvR 709/99 | BVerfG | Beamtenbesoldung Ost; Übergangsregelung; Schuldenbremse | BVerfGE 107, 218; BVerfG |
| 27.09.2005 | 2 BvR 1387/02 | BVerfG | Versorgungsänderungsgesetz; Ruhegehaltssatz; Alimentationsprinzip | BVerfGE 117, 372 ff.; BVerfG |
| 20.03.2007 | 2 BvL 11/04 | BVerfG | Versorgung aus dem letzten Amt; Wartefrist | dejure.org |
| 14.02.2012 | 2 BvL 4/10 | BVerfG | W-2-Besoldung Hessen Professoren; prozedurale Anforderungen | BVerfG v. 14.02.2012 |
| 05.05.2015 | 2 BvL 17/09 u.a. | BVerfG | R-1-Besoldung Sachsen-Anhalt; Einführung 5-Parameter-Prüfung | BVerfG v. 05.05.2015 |
| 17.11.2015 | 2 BvL 19/09, 20/09, 5/13, 20/14 | BVerfG | A-Besoldung NRW/Sachsen/Niedersachsen; Mindestabstandsgebot 15 % | BVerfG v. 17.11.2015; BVerfGE 140, 240 |
| 11.10.2017 | OVG 4 B 33.12 | OVG Berlin-Brandenburg | Vorlage A 7/8/9 Berlin 2009–2016 | openjur.de |
| 25.10.2018 | BVerwG 2 C 33.17 | BVerwG | Vorlage NI A 13/2013; Frage Versorgungsübertragung | BVerwG 2 C 33.17 |
| 30.10.2018 | BVerwG 2 C 32.17 | BVerwG | Vorlage NI A 8/9/11/12 (2005–2016); Mindestabstand | BVerwG 2 C 32.17 |
| 04.05.2020 | 2 BvL 4/18 | BVerfG | R-1/R-2-Besoldung Berlin 2009–2015; Mindestabstandsgebot | BVerfG v. 04.05.2020, 2 BvL 4/18 |
| 04.05.2020 | 2 BvL 6/17, 7/17, 8/17 | BVerfG | NRW R-2-Besoldung kinderreiche Richter (2013–2015); Familienzuschlag | BVerfG v. 04.05.2020, 2 BvL 6/17 |
| 17.09.2025 | 2 BvL 20/17, 21/17, 5/18, 6/18, 7/18, 8/18, 9/18 | BVerfG | A-Besoldung Berlin 2008–2020; Prekaritätsschwelle; Dreischritt | BVerfG v. 17.09.2025 |
Anhang: Schematische Übersicht der Prüfungsstufen
Schema: Prüfung nach dem Dreischritt (Stand: BVerfG 2 BvL 5/18, 2025)
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ SCHRITT 1: VORABPRÜFUNG MINDESTBESOLDUNG (nur wenn Anlass) │
│ Maßstab: Prekaritätsschwelle = 80 % Median-Äquivalenzeinkommen │
│ │
│ Unterschreitung → Verstoß Art. 33 V GG (kein Weiteres erforderl.)│
│ Keine Unterschreitung → weiter mit Schritt 2 │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
▼
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ SCHRITT 2: FORTSCHREIBUNGSPRÜFUNG (immer) │
│ │
│ STUFE 1: Vier Parameter (Basisjahr 1996; 15-Jahres-Zeitraum) │
│ ① Tariflohnindex ÖD ≥ 5 % Abweichung → Indiz │
│ ② Nominallohnindex ≥ 5 % Abweichung → Indiz │
│ ③ Verbraucherpreisindex ≥ 5 % Abweichung → Indiz │
│ ④ Systeminterner Vergleich │
│ a) Abschmelzung Abstände ≥ 10 % in 5 Jahren → Indiz │
│ b) Unterschreitung Mindestbesoldung (Prekarität) → Indiz │
│ │
│ STUFE 2: Wertende Gesamtschau │
│ ≥ 2 Parameter → Vermutung Unterbesoldung │
│ = 1 Parameter → Besonders eingehende Würdigung │
│ = 0 Parameter → Vermutung amtsangemessene Besoldung │
│ (kann aber erhärtet werden) │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
Verletzung festgestellt?
│ Ja │ Nein → Besoldung verfassungsgemäß
▼
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ SCHRITT 3: RECHTFERTIGUNG (nur bei festgestelltem Verstoß) │
│ │
│ Kann die Unteralimentation ausnahmsweise gerechtfertigt sein? │
│ • Schlüssiges Haushaltskonsolidierungskonzept (Art. 109 III GG) │
│ • Schuldenbremse mit konkretem Bezug auf Besoldung │
│ • Erkennbar in den Gesetzgebungsmaterialien │
│ │
│ Bloße Haushaltslage genügt nicht! │
│ │
│ Nicht gerechtfertigt → Unvereinbarkeit mit Art. 33 V GG │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────┘
Schema: Rechtsbehelfsweg im Besoldungsrecht
Bezügemitteilung (jährlich)
│
▼
Widerspruch (schriftl., bis 31.12. des laufenden HH-Jahres)
│
├─ Ruhendstellung bis BVerfG-Entscheidung (häufig)
│
└─ Widerspruchsbescheid (Ablehnung)
│
▼
Klage (§ 43 VwGO Feststellungsklage)
Frist: 1 Monat nach Zugang WB
│
▼
Verwaltungsgericht
│
├─ Aussetzung + Vorlage BVerfG (Art. 100 GG)
│
└─ Klageabweisung
│
▼
OVG (Berufung)
│
├─ Aussetzung + Vorlage BVerfG
│
└─ Revision BVerwG
│
└─ Vorlage BVerfG
Quellenverzeichnis der verwendeten Fundstellen: Alle BVerfG-Entscheidungen: bundesverfassungsgericht.de | BVerwG-Entscheidungen: bverwg.de | Papierfundstellen und Vernetzung: dejure.org | Ergänzende Entscheidungen: openjur.de | Normtexte: gesetze-im-internet.de